Så fungerar tillståndsprocesser

Fråga: Vad är nyckeln till att korta tiderna, är det fler handläggare på myndigheterna eller att ändra lagstiftningen så att det blir en enklare hantering?

Från Malin Axner, E.ON Energidistribution AB

Svar: Jag tror att det är en kombination av åtgärder som krävs. Mer resurser kommer att krävas till prövningsmyndigheterna. Tittar man på fördelningen av de resurser som staten satsar på den gröna omställningen går bara en bråkdel till prövningen (till exempel av regeringens förslag på budgetsatsningar 2022 på 12 miljarder går 28 miljoner till prövningen och det ska fördelas på 21 st. länsstyrelser, 5 st. mark- och miljödomstolar och Naturvårdsverket). Det mesta av omställningen kommer att på något sätt gå genom miljöprövningen och prövningen riskerar att bli en flaskhals om det inte blir en rimligare fördelning. Antalet personer som jobbar med prövning måste både bli fler och myndigheterna måste kunna utöka och behålla sin kompetens.

Jag tror också på att göra förenklingar i lagstiftningen, till exempel att göra ändringstillstånd till huvudregel och att det ska bli tydligare när en ändring kräver tillstånd och när det räcker med en anmälan.

Jag tror också att den omprövningsinitierade omprövningen måste börja fungera. Miljöbalkssystemet fungerar inte som det är tänkt med två ben i prövningen – en prövning initierad av verksamhetsutövare och en myndighetsinitierad omprövning. Det innebär bland annat att myndigheterna ibland passar på att trycka in frågor i prövningen initierad av verksamhetsutövaren som egentligen inte är befogade med tanke på vad som ska prövas. Det riskerar att göra prövningen mer omfattande och komplicerad än den behöver vara. Det leder också till en snedvriden konkurrens mellan dem som sitter med gamla tillstånd och inte löper någon risk att få uppdaterade villkor och de som faktiskt vill ändra sin verksamhet så att den bidrar till den gröna omställningen. Myndigheterna har en skyldighet enligt lagstiftningen att utföra omprövningar av villkor som inte är tillräckliga, men det görs i princip aldrig. Om den biten fungerade skulle kanske hela systemet börja röra på sig lite fortare och bli mer dynamiskt. 

Fråga: Hur ser ni att myndigheter kan effektivisera tillståndsprocessen och vilka krav ställs på de som ansöker för att korta ner behandlingstiden?

Från Therese Tillander, AFRY

Svar: Jag tänker att ett tydligare samråd kan effektivisera tillståndsprocessen. Myndigheterna måste vara tydliga med vad de ser för problem och vilka frågor som måste belysas i en framtida ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Samrådsprocessen bör vara en kontinuerlig process eftersom i inledningsskedet av samrådet ska i princip ingenting vara helt fastlagt. Efterhand som processen går framåt kommer verksamheten och lokaliseringen att utkristallisera sig mer och mer och det blir lättare för myndigheter, allmänhet osv. att komma med konstruktiva synpunkter. Ett väl genomfört samråd borde kunna utmynna i en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning som i princip inte ska kräva några kompletteringar. Det är därför viktigt att samtliga inblandade engagerar sig redan från början. Det är inte optimalt att det sent i processen kommer in nya synpunkter och krav på nya utredningar och kompletteringar.

Myndigheterna måste våga sålla och verksamhetsutövarna måste vara lyhörda till myndigheternas krav. Alla kort ska på bordet så tidigt som möjligt! En verksamhetsutövare som håller på att ändra sina yrkanden och sin ansökan under processens gång löper stor risk att processen fördröjs.

Att alla jobbar aktivt med ärendet och att det finns en konstruktiv dialog mellan myndighet och verksamhetsutövare är framgångsfaktorer. Men man får inte glömma att tredje man, dvs. närboende, miljöorganisationer osv., också ska ges utrymme att vara med i processen! Annars löper man risk att få dem emot sig och att beslut överklagas.

Fråga: Varför ska en kraftledning som samråtts enligt 6 kap MB och där MKB godkänts sedan behöva prövas igen vad gäller t ex strandskydd och 12:6? Krävs förtydliganden för att denna onödiga dubbelreglering ska upphöra? Varför kan inte en brist i en prövning läkas under en domstolsprövning? Vi har sett och kommer att se fall där domstolen anser att en MKB eller ansökan har brister och att dessa brister måste kompletteras och bedömas av första instans. Praxis måste ändras så att man kan komplettera en ansökan med en rapport, inventering eller bedömning under domstolsprövningen. Avvisning av ansökningar i domstol fäller projekt och försenar minst 3 år, ofta 5-10 år. Måste upphöra.

Från Linus Edström E.ON Energidistribution AB

Svar: Nätkoncessionsprövning för linje kräver en miljökonsekvensbeskrivning, men prövningen omfattar inte en fullständig prövning enligt miljöbalken utan vid prövningen ska bara de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.), allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser (3–4 kap.) samt miljökvalitetsnormer (5 kap. 3–5 och 15 §§) tillämpas. Parallellt med koncessionsprövningen i Energimarknadsinspektionen och mark- och miljödomstol och ledningsrättsförfarandet hos Lantmäteriet finns ett flertal prövningar som kan krävas. Det handlar om till exempel samråd och tillstånd enligt kulturmiljölagen, tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotopskydd, reservat och vattenverksamhet. Jämför med en miljötillståndsprövning, där ingår till exempel prövning av strandskydd, artskydd och så vidare, det vill säga en mer fullständig prövning enligt miljöbalken.

I betänkandet SOU 2019:30 ”Moderna tillståndsprocesser för elnät” tittade man på möjligheten att ändra koncessionsprövningen till en miljötillståndsprövning och därmed flytta prövningen från Energimarknadsinspektionen till mark- och miljödomstol eller miljöprövningsdelegationen. Man konstaterade att med miljötillstånd kan flertalet aktiviteter samordnas inom ramen för handläggningen av miljötillståndet, men av en mängd olika anledningar kom man fram till att det inte var rätt väg att gå.

Utredningen ansåg bland annat att en stor fördel med nuvarande prövningsordning är att den möjliggör att en stor del av miljöprövningen sker integrerad med prövningen av ledningens allmänna lämplighet i samhällsekonomiskt hänseende och bedömningen av den allmänna lämpligheten sker bäst av Energimarknadsinspektionen.

Man konstaterade dock att det bör finnas tid att spara i de fall där det utöver nätkoncession krävs andra tillstånd enligt miljöbalken, till exempel om vattenverksamhet eller Natura 2000-tillstånd. Då kan en grundlig miljökonsekvensbeskrivning leda till kortare process. Om det från början utreds vilka tillstånd, dispenser med mera som krävs, behöver inte detta redas ut i en senare miljökonsekvensbeskrivningsprocess. Och man bör kunna använda delar av materialet i de andra prövningarna.

Vad gäller den andra frågan tolkar jag det som att frågeställaren vänder sig emot återförvisningar och avvisningar. Att mål och ärenden återförvisas grundar sig i instansordningens princip. Instansordningens princip definieras inte i lagtext men anses följa av funktionsfördelningen mellan de olika rättsliga instanserna. Syftet är att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. Överinstansens främsta uppgift ska vara att kontrollera att underinstansens avgöranden som överklagas är riktiga och rätta till eventuella felaktigheter. När överinstansens prövning blir en annan än underinstansens uppstår frågan om målet, med hänsyn till instansordningens princip, egentligen borde prövas på nytt av underinstansen. Överinstansen kan i en sådan situation undanröja underinstansens avgörande och återförvisa målet dit för fortsatt behandling. Två typfall kan urskiljas. Om ny, omfattande bevisning åberopas i överinstansen som lämpligen bör tas upp vid underinstansen kan överinstansen undanröja underinstansens dom och återförvisa målet. Det andra typfallet är när högre rätt har att ta ställning till frågor som den lägre rätten inte har bedömt. En part kan ha åberopat alternativa grunder eller invändningar och genom överinstansens bedömning av målet aktualiseras en fråga som underinstansen inte har tagit ställning till. [1]

Om en återförvisning ska ske får bedömas i det enskilda fallet. För att minimera risken för återförvisning bör verksamhetsutövaren lägga fram allt underlag i första instans. Att hålla på underlag av olika anledningar eller redovisa mer underlag i högre instans är ingen framgångsrik strategi.  

Att prövningsmyndigheten avvisar en ansökan innebär att man inte kan gå in i en sakprövning. Det kan bero på olika saker, till exempel att miljökonsekvensbeskrivningen inte kan godkännas. I vissa fall kan bristen läkas genom att utredningen kompletteras och i vissa fall är det inte möjligt att läka bristen, till exempel om samrådet är genomfört på ett felaktigt sätt. Prövningsmyndigheten får inte avvisa en ansökan utan att först ha förelagt sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte föreläggandet eller om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan prövas får ansökan avvisas.

Miljöprövningsutredningen (M 2020:06) tittar på frågan om ansökningar borde kunna avvisas i ett tidigare skede och om det bör tydliggöras i lagstiftningen när en ansökan ska avvisas.   

Fråga: How can subjective judgements eliminated from permit processes? How can wider systems impacts can be combined with local considerations?

Från Murat Mirata, Linköping University

Svar: Olika bedömningar kommer alltid göras när människan är satt att göra prövningen eftersom vi har olika kunskaper, erfarenheter och så vidare. Ju mindre bedömningsutrymme det finns desto mindre utrymme finns för subjektivitet, exempelvis generella föreskrifter. Ett sådant system blir dock mindre flexibelt och mer fyrkantigt och ger mindre utrymme för att ta hänsyn till lokala variationer.

Det kan kanske ske i större omfattning genom att till exempel klimatpåverkan tydligare ska beaktas enligt miljöbalken, se till exempel förslagen från Klimaträttsutredningen (M 2019:05). Avvägningen behöver dock göras i det enskilda fallet och politiken behöver bli tydligare i hur viktningen bör ske. Så fort vi vill använda en plats till något kommer troligtvis en målkonflikt att uppträda; domstolar är vana att göra avvägningar men lagstiftningen behöver kanske ge mer input om vad som ska prioriteras. Enligt miljöbalkens förarbeten är det den ekologiska hållbarheten som ska eftersträvas. Men vilket perspektiv ska man ha på den ekologiska hållbarheten? Lokalt, regionalt eller globalt? Ju större perspektiv desto svårare blir det att göra bedömningen. Det är betydligt enklare och mer konkret att titta på den mindre bilden. 

Fråga: Vad är den egentliga skillnaden på en liten och stor MKB. Tillämpar länsstyrelserna detta olika? Ibland verkar det inte vara någon skillnad i kraven på en liten och en stor MKB. Lokaliseringsutredningen ska väl t.ex. skilja dessa åt. Vad kan man som verksamhetsutövare påtala gällande detta?
Vad är fördelen och nackdelen med ett frivilligt 9 kap. tillstånd i förhållande till ett 12:6-samråd. När länsstyrelsen förelägger om MKB enligt 6 kap. i ett 12:6-samråd, kan man som verksamhetsutövare då välja att utföra samrådet enligt 6 kap. och sen skicka in sin ansökan till MPD som en frivillig 9 kap.-ansökan istället? Eller måste 6 kap.-samrådet göras om?

Från Frida Skandevall, Better Energy Sweden AB

Svar: Liten miljökonsekvensbeskrivning - ska innehålla de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge tillsammans med den samrådsredogörelse som har tagits fram.

Vad gäller omfattning och detaljeringsgrad på en miljökonsekvensbeskrivning sägs i 6:37 § miljöbalken att det ska vara rimliga krav med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder, och utgå från vad som krävs för att göra en samlad bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra.  Alltså samma uttryck!

I miljöbedömningspropen (prop. 2016/17:200 s. 150) står att innehållet i en liten miljökonsekvensbeskrivning snarare ska relatera till de förväntade miljöeffekterna än till verksamhetens art och omfattning. En fördjupning och prioritering av relevanta miljöfrågor ska ske i syfte att uppnå största möjliga miljönytta.

Lagstiftaren vill åstadkomma en tydlig skillnad i kravnivå på miljökonsekvensbeskrivning jämfört med en liten miljökonsekvensbeskrivning men hur det ska ske mer konkret är inte utvecklat i förarbetena. Jag tror att det skulle behövas en vägledning som tydliggör skillnaderna.

Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen gjort en utvärdering av lagändringarna i 6 kap. miljöbalken. Resultatet finns i ”Rapport 7002 Miljöbedömningar”.  Utvärderingen fokuserar på hur myndigheter och verksamhetsutövare uppfattar och tillämpar det nya regelverket, särskilt regler avseende liten miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom har undersökts hur länsstyrelserna har verkat för att miljökonsekvensbeskrivningen ska få den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Syftet med uppdraget har varit att undersöka om lagändringarna har fått genomslag i praktiken.

Ett frivilligt tillstånd har rättskraft till skillnad från ett beslut om en anmälan enligt 12:6 miljöbalken därför tänker jag att det blir en skillnad i kraven på redovisning av underlag och även på samrådet. Det är skillnad om man i samrådet vet att ärendet kommer att mynna ut i ett tillstånd jämfört med en anmälan eftersom det är mycket lättare att angripa en anmälan. För att en myndighet ska kunna ändra ett tillstånd krävs att förutsättningarna i 24 kap. 3 eller 5 §§ är uppfyllda. Man bör därför som verksamhetsutövare vara tydlig från början vad samrådet avser. 

Fråga: På vems uppdrag utför RISE forskningen? Finns det någon forskning på vad det egentligen är som är så tidskrävande?

Från Eva Sundin, Länsstyrelsen Norrbotten

Svar: Regeringen har i forskningspropen. 2020/21:60 s. 76 gett RISE i uppdrag att bistå branscherna i genomförandet av färdplaner för fossilfri konkurrenskraft som tagits fram av branscherna inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige. RISE ska hålla en löpande dialog med Fossilfritt Sverige för att tillse att arbetet genomförs på ett kompletterande och effektivt sätt utifrån de medverkande företagens behov. RISE ska även föra dialog med aktörer på lokal och regional nivå i syfte att uppnå synergier mellan satsningar på olika geografiska nivåer.

RISE bör också se till att frågor som är gemensamma mellan olika färdplaner, till exempel finansiering, tillståndsprocesser, bioenergi och vätgasfrågor, hanteras i en gemensam process i samråd med Fossilfritt Sverige för att få högsta effektivitet.

Jag känner inte till någon forskning kring vad det egentligen är som är tidskrävande.

Fråga: Hur kan myndigheter hantera lagstiftningens krav på att göra en opartisk bedömning av en ansökan och behovet av att ge den sökande stöd under framtagningen av en tillståndsansökan?

Från Per-Anders Persson, Länsstyrelsen Kronobergslän

Svar: Jag ser egentligen inte att det behöver vara ett problem. Grunderna för god förvaltning uttrycks i termer som legalitet, objektivitet och proportionalitet men också service, tillgänglighet och samverkan. Detta följer av förvaltningslagen.

Förvaltningsmyndigheter har en serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. Av den följer att myndigheten bör ge anvisningar om hur utredningen i ett ärende bör kompletteras när utredningen är bristfällig. Detta gäller samtidigt som man i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk. Detta är något man ständigt måste förhålla sig till i arbetet på en förvaltningsmyndighet och som ingår i rollen som myndighetsperson.

Miljöbalken ställer också krav på att myndigheterna ska spela en viktig roll i framtagandet av underlag inför en miljöprövning. Länsstyrelsen ska ju till exempel under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Man ska belysa och tala om de problem man ser, vad som behöver redovisas och så vidare. Det innebär inte att man inte sedan kan vara opartisk vid prövningen av utredningen. 

Regeringen har i sina direktiv till Miljöprövningsutredningen (M 2020:06) också tryckt på att myndigheter är skyldiga att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Och att hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Transparens är ett viktigt redskap i detta – för att alla ska se att allt gått rätt till. Kanske också en ständigt pågående diskussion på myndigheten kring vad detta innebär i praktiken och hur det ska genomsyra handläggningen.
 

[1] Ur Svensk juristtidning Återförvisning av mål och ärenden utan att det förekommit rättegångsfel. Hovrätternas tillämpning av instansordningens princip, av tf. hovrättsassessorn Clara Cederberg.